Li Xiaoxia, “An Analysis of Population Problems and Policies in Xinjiang,” 2017.
李晓霞〈新疆的人口问题及人口政策分析〉，《中央社会主义学院学报》，2017年第2期，68-78。
Summary
This article analyzed how birth-control policies in the past decades had been treating Han and minority nationalities differently, which cause population “problems” in Xinjiang: the overgrowth of minority populations and the concentrated areas with a single nationality, especially Uyghurs in
southern rural areas. Furthermore, the author argued that the population problems could bring political risks, and the government needed to adjust the population structure based on nationalities.
English Abstract
Population problems in Xinjiang mainly include the overgrowth of minority nationalities and the single-national trend of population structure, which are related to population policies in Xinjiang and can heavily influence the social and political stability of Xinjiang. The biggest feature of policies that control the population is the differentiation (between Han and minority nationalities), the fast growth of minority populations in southern Xinjiang, and the loose birth-control policies. In particular, the problems are related to the failure of profit-oriented policies and traditional values.
Chinese Abstract
新疆的人口问题主要聚焦于少数民族人口增长过快和区域民族人口结构单一化趋势，其发展将对新疆的社会稳定和长治久安产生严重影响，其形成与新疆人口政策有着重要关联。新疆人口控制政策的最大特点是差别性，南疆少数民族人口增长快与计划生育政策放宽，特别是利益导向政策失效有关，也与传统观念有直接关系。
Original Chinese Article
新疆的人口问题一直以来受到各方关注，受关注的主题都与新疆的长治久安有关。目前对新疆人口问题的主要认识，从政治层面说，新疆的人口和计生工作一直都是“三股势力”及国际反华势力攻击的重点目标，打着人权的幌子否定新疆人口和计划生育政策对经济社会发展的贡献。[ 1 ]从社会层面说，一是少数民族人口增长率过高，导致人口总量迅速上升，资源、环境、就业的自然与社会压力不断增大，人口质量难以提升，贫困程度难以缓解，影响社会稳定；二是少数民族和汉族的人口数量差距不断扩大，致使某些区域单一民族聚居状况更为明显，不同民族及文化缺少交往交流，造成民族、宗教和地域三种因素相叠加，从而强化单一民族的地域拥有意识，弱化国家认同和中华民族认同，影响长治久安。因此，控制少数民族人口增长速度，调整区域民族人口结构，被认为是实现新疆长治久安的重要路径。而新疆的人口增长或人口结构状况，与新计划生育政策实施以后政策对人口变化的影响，探讨政策调整的可能与效果。
一、新疆人口政策的变化及特点
人口政策即通过行政干预控制或影响人口数量及质量变化，一般包括婚姻政策和生育政策，对于区域性人口还包括人口迁移政策。人类的婚姻及生育行为是社会行为，是多种经济、社会文化因素综合影响的结果。在一夫一妻婚姻制度以及合法生育行为限定在合法婚姻关系内的制度前提下，我国直接影响人口自然变化的政策主要是对夫妻婚姻生育行为的约束：限制最低结婚年龄，它影响到生育行为开始的时间；限制生育数量，它直接影响人口生育率的变化；为保障限制生育政策有效实施配套的奖励或惩罚性政策，它引导社会婚育观念及行为与政策趋同。上世纪70年代后国家实行计划生育政策，提倡晚婚晚育、少生优生。新疆作为少数民族人口占多数的民族区域自治地方，人口政策基本与全国的人口政策同步变化，同时存在着汉族和少数民族在政策推进时间以及限制程度方面的差异。
（一） 人口自然增长控制政策
关于初婚年龄的规定。法律规定的最低初婚年龄一般是基于文化传统和社会现实，对婚姻生育行为有着引导和约束作用。1950年制定的《中华人民共和国婚姻法》规定，男20岁、女18岁始得结婚；1980 年修改后的婚姻法规定，结婚年龄男不得早于22周岁，女不得早于20周岁。新疆地方法律规定的最低初婚年龄，汉族与全国标准相同，少数民族低于全国标准两年。新疆1952年制定的婚姻法补充规定中，少数民族人民结婚年龄的最低限度为男18岁、女16 岁；1981年修改为，结婚年龄男不得早于20周岁，女不得早于18周岁。当年还规定“按法定结婚年龄推迟三年以上结婚称为晚婚。达到晚婚年龄结婚后生育的为晚育。关于生育数量的规定。限定生育数量是我国计划生育政策的主要内容。国家的计划生育政策是在1973年开始正式提出，新疆自1975年在汉族人口中，1988年在少数民族人口中先后开始推行计划生育政策。．生育数量的限定主要有城镇和农牧区、汉族和少数民族的区别。1992年正式实施《新疆维吾尔自治区计划生育办法》，后经数次修改。政策规定：城镇居民一对夫妻，汉族可生育一个子女，少数民族可生育两个子女；农牧民一对夫妻，汉族可生育一或两个子女，少数民族可生育三个子女；符合特定条件的，经批准还可以多生育一个子女；夫妻一方是少数民族的，按少数民族计划生育规定生育；夫妻一方为城镇居民的，按城镇计划生育规定生育。各地实行计划生育政策的过程也有差异，如位于南疆和田地区的墨玉县，1979年开始在汉族人口中实行计划生育政策，规定城镇一对夫妇可生育一胎，农村一对夫妇限生三胎；1990年后与全疆实行相同政策。2012年 5月始，南疆三地州（和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州）实行汉族和少数民族同地同生育政策，即汉族居民亦可生育两个（城镇）或三个（农牧区）子女。2014年5月习近平同志在第二次中央新疆工作座谈会上要求，“在南疆实行各民族平等的计划生育政策”。2005年10月后，国家开始全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，新疆主要涉及汉族城镇人口。
计划生育利益导向政策。在计划生育政策实施之初，就有对按政策规定生育的夫妻提供免费计生服务并给予奖励，对不实行计划生育的夫妻给予限制和经济惩罚的制度。20世纪90年代后国家适应社会主义市场经济体制，计划生育政策的执行方式从此前行政控制为主，过渡到重视利益导向政策，[ 3 从“处罚多生”逐渐转向为“奖励少生”。新疆的利益导向政策尺度更大。如新疆在落实国家计划生育“三项制度”（2005年农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、 2006年西部地区计划生育“少生快富”工程、2008年计划生育家庭特别扶助制度）的基础上，还实施具有地方特点的计划生育利益导向政策，对实行计划生育家庭给予各种经济补偿、奖励、优待。如2008年实施自治区“少生快富”工程，对农村计划生育领证家庭一次性奖励3000元，至2013年已有30· 36万户享受该政策，发放奖励金7．38亿元；2008年启动南疆三地州农村计划生育家庭特殊奖励制度，2010年该制度逐渐扩面，至2013年先后在70个县市实施，累计发放奖励金18、95亿元；2010年实行对城镇无固定单位的领取“光荣证”人员年老一次性3000元奖励政策，至2013年已有3.5万人兑现，发放奖励金1.03 亿元；2007年起实施对农村领取“光荣证”家庭子女考学加分政策（即报考内地新疆高中班、区内初中班的在考试总分上加5分，报考疆内高校的在考试总分上加10分），至2013年共有7．23万名考生享受了加分政策。各级政府也将利益导向政策作为保障和改善民生的重要工作，争取和支持相关奖扶政策“提标扩面”。2014年底墨玉县以农牧民领取“光荣证”家庭累计2．4万户计算，平均每个领证家庭增加现金收人3447元。
（二） 人口迁移支持政策
本文所谈的人口迁移调控政策主要是指由政府组织的迁移行为，也包括对自行流动人员流人安置的态度和措施。新疆地处祖国边疆，维护国家安全和发展建设都需要大量人力。新中国成立后，国家号召内地省市支援边疆地区发展建设，曾大规模有计划、有组织地通过工作调动、毕业分配、参军转业、知识青年上山下乡等多种形式迁移各类人员进疆。如上世纪50年代初，从内地调动一批干部充实各地政权组织力量，同时军人转业到地方从政或转为兵团职工；1958年，中央决定在第二个五年计划期间，从江苏、湖南、湖北、安徽四省动员200万青壮年支援新疆建设；1963年，国家在全国范围内开始有计划地动员城镇知识青年上山下乡和支援边疆，至 1966年，新疆共安置北京、天津、上海等城镇知识青年12.9万余人。改革开放以后，国家向新疆有组织的迁移行为较少，但一些劳务移民仍存在。如甘肃省有组织的劳务移民起始于1995年，截止于2006 年底，此期间，甘肃省共向新疆生产建设兵团和地方农场转移贫困地区群众27.3万多人，移民巩固率达到了95％左右。据2年人口普查，新疆的迁人率达到12· 7 ‰，5年净迁入人口95 · 01万人，净迁移率以10．3 ‰排在全国省市区广东、北京、上海之后，位列第四。[ 4 ]同时，人口迁出新疆的行为也一直存在，但基本属个人自主行为。新疆地方政府也曾规模化地组织农村富余劳动力去内地企业务工，并在2009年之前达到十多万人，．但由于此类务工人员基本都是一两年或两三年即返回到新疆，并未对人口变化产生大的影响。
两类政策都明显影响了新疆人口数量的变化，但对汉族和少数民族的影响是不同的。人口迁移支持政策主要是对汉族人口变化影响较大，因为汉族人口在内地省区占绝大多数，迁移进疆或出疆人口中基本是汉族人口。新疆人口自然增长控制政策对少数民族和汉族的影响是不同的。新疆人口控制政策的最大特点是差别性，首先是民汉差别，主要表现为对少数民族的要求普遍要比汉族相对宽松，如结婚年龄放宽、生育指标放宽、少数民族计划生育政策实施较晚等；其次是城乡差别，即生育指标上乡村居民宽于城镇居民。由于在新疆乡村少数民族比重高，城镇汉族人口比重高，城乡差别不可避免地表现在民族差别上再次是地域差别，即对南疆汉族人口生育指标先一放宽，对南疆少数民族利益导向政策力度更大。由于南疆人口中少数民族（主要是维吾尔族）占绝大多数，汉族生育指标放宽本身对当地人口增长影响并不大。新疆人口数量最多的两个民族是维吾尔族和汉族，2015年分别为1127.19万人和859.51万人，分别占总人口的4.0％和37.4％，比1949年的人口数分别增加了2· 4倍和28.5倍。（参见图1）从图1 可以看出，维吾尔族人口数量平稳增长，而汉族人口增长曲线则呈现明显波动状态，分别表现出自然增长和迁移增长的特点。近十年，维吾尔族人口的增长势头加强，汉族人口增长明显趋缓，两者差距加大，这是汉族人口增长自然增长和迁移增长趋低而维吾尔族人口自然增长加快的结果。
二、新疆人口政策影响评价
新疆人口数量增长很快。1953年第一次人口普查时，新疆总人口为487．36万，2010年第六次人口普查时为2081.58万人，57年间增长了3 · 3倍。新疆的人口出生率由1968年的40· 7 ‰急速下降到1978 年的22· 6‰，后基本呈现平缓降低的态势，到2001年以后基本平稳在16‰左右，人口自然增长率也维持在1 1 ‰左右（参见图2）。新疆分别于20世纪70年代中期、80年代后期在汉族和少数民族人口中实施计划生育政策，由人口出生率及自然增长率变化看，计划生育政策实施与其并不完全同步，但实施后人口出生率及增长率进人缓慢下降的过程。90年代初期增长的小高峰有解释为少数民族实行计划生育政策后的一个“抢生”阶段。新疆少数民族的生育水平一直较高。据1988年全国生育节育抽样调查（2‰抽样调查），1970一1974 年维吾尔族妇女平均预期终身生育6· 13个孩子， 1985一1987年则为5 · 4个孩子。同类数据同地汉族妇女分别为5· 2个孩子和2巧个孩子。[5 ] 1981年我国分民族人口总和生育率最高的是藏族（5 · 84）和维吾尔族（5 ·59）；1989年总和生育率最高的是维吾尔族（4 · 65）和藏族（3．80）；2年最高的分别是哈萨克族（3 · 195）维吾尔族（3 ·156）、藏族（2· 755）。[ 6]显然，新疆维吾尔族的生育水平在几十年来明显下降，但在全国一直处于较高水平。
死亡率大幅度下降，使具有高生育率的新疆人口保持较高的人口增长率。新中国成立初期，新疆人口死亡率高达20‰，人口自然增长受生育率影响有限。随着医疗水平及健康水平的提高，20世纪60年代中期，新疆人口死亡率下降到10‰以下并在以后持续降低，人口自然增长率与人口出生率的变化基本同步（参见图2）。在喀什地区英吉沙县一个维吾尔族村落，新中国成立后至1983年死亡人数232人，平均死亡年龄1 & 76岁，其中一岁以内婴儿死亡127人，占死亡人数的54．74％。．2016年笔者在该村调查，当年该村死亡人员8位，平均死亡年龄为73 · 9岁。2014、2015两年该村共生产282个婴儿，只有1位婴幼儿死亡。
新疆人口增长快又以南疆维吾尔族为最。据《新疆统计年鉴》的相关数据计算，2003年到2014年，南疆四地州汉族人口从96.8万人增长到111.8万人，增长了15.5 15万）；维吾尔族人口从670，3万增长到882，4万人，增长了31.6％（212万），同期全疆人口增长了18.8％。在和田地区墨玉县（2014年维吾尔族人口比重达97 · 1％），1987年总人口为30．9万人，2005年为47，2万人，2014年末达到56．9万人， 27年间几乎翻倍。如果加上仍未纳人人口统计的无户籍人员，维吾尔族人口增长幅度可能更大。2012 年笔者在墨玉县调查，当时墨玉县已经落户了1. 6万无户籍人员，大约还有1.29万人无户籍。据有关人士估计，无户籍人囗远超过统计数据，可能占全县人口的8％0％。在和田县朗如乡，2014年6月经摸排查出2005年后出生未报户口人员有920人，占该乡总人口的10，2％。@另据《新疆统计年鉴》，2014 年，喀什地区（维吾尔族人口占91. 9％）人口自然增长率为62‰，克孜勒苏州为37‰，和田与阿克苏地区分别为18 ‰、10‰，说明南疆四地州在人口增长方面各地具有差异性，同时喀什地区人口自然增长率高且波动大（参见图2）应与补录无户籍人员户口有关。
南疆维吾尔族人口数量快速上升，其原因可归纳为：一是国家对于少数民族相对于汉族较为宽松的计划生育政策，导致少数民族人口增长快； 7二是计划生育政策没有完全落实，计划外生育现象较严重；二是由人口年龄结构影响育龄妇女数量大，生育高峰期持续时间长；四是部分人受到宗教极端思想影响或狭隘民族主义影响，有意违背政策规定多生育。
（一）人口政策宽松问题
正如前文所述，新疆计划生育政策的最大特点，是少数民族和汉族的差别性。差别性表现最突出的是生育指标的规定：少数民族城镇居民可生育2个、农村居民可生育3个孩子；对于再婚家庭，城镇最多可生育4个、农村最多可生育5个孩子。政策内生育的孩子中如果有一人被鉴定为病残儿的，还可再生育 1个孩子。南疆维吾尔族社会离婚、再婚现象相对普遍，在农村更为突出。1995年和田地区离婚数是结婚数的57．8％，1999年为48.5％；两年的粗离婚率分别高达6．83 ‰和6·29‰，粗离婚率位居世界前列。[ 8 ] 2010年到2013年，喀什地区每年办婚姻登记6巧万对左右，登记离婚及法院判决离婚2，2万、2· 6万对，离婚数与结婚数之比在35％、40％间。．由多婚现象造成，一是政策允许内生育数量增多；二是多婚者生育意愿增强；三是多婚家庭子女数量易被隐瞒。人口政策规定少数民族生育指标比汉族多一个孩子，但实际上由于南疆维吾尔族再婚家庭多，能够享受多生育政策的人数也相对更多。
早婚早育行为缩小了代际间隔，缩短了人口再生产周期，在生育率不变的情况下加快了人口增长。新疆对少数民族最低初婚龄低于汉族两年的规定，是基于新疆少数民族的早婚传统。上世纪50年代墨玉县维吾尔族女性的平均初婚龄为14.5岁，1984年为 17．3岁，比同年全国农村妇女平均初婚年龄（22· 2 岁）差5．2岁[ 9 。在2m0年第五次人口普查中，维吾尔族41. 5％的女性初婚年龄在17岁之前，25．1％的男性初婚年龄在19岁以前，同类数值的全国平均水平分别为9％和10％。普遍的早婚导致较高的早育率。据1988年全国生育节育抽样调查，新疆维吾尔族妇女到18岁有10％的妇女生了一个孩子，有的已经生了二个甚至三个孩子。[ 5 ]
近些年，随着女性受教育程度提高、婚姻观念的改变以及法律法规的普及和约束力增强，早婚状况已得到很大的改善。20巧年英吉沙县某乡共102对男女新婚，其中有47人为晚婚，比上年同期增加了 23．9％，无早婚者。有的地方有意推动晚婚行为，如疏勒县巴仁乡某村的“村规民约”明文规定“达到结婚年龄（女满20岁、男满22岁）要依法办理结婚证” （笔者20巧年调查）。
（二）人口政策落实问题
在国家实施计划生育政策之前，新疆少数民族中也有人自愿采取避孕措施。据新疆计生委1984年对墨玉县维吾尔族妇女调查，有1. 8％的妇女采取了避孕措施。[ 9 1983年英吉沙县某村医疗所所长对调研人员说：村民普遍认为孩子是胡达给的，也有因病、因生活困难不愿多生的夫妇。国家对自愿避孕节育者免费提供药具或施行手术。他自己35岁就有了8个孩子，已经避孕几年，若不然怕已有十几个孩子了。．在实行计划生育政策后，育龄女性普遍采取各类避孕措施，但因许多人是在政策强制约束下被动接受，政策实施初期所遇阻力更大。多年来，自治区及南疆地区在控制人口增长方面做了大量工作，制定并落实各项奖励计划生育优惠政策，加强计划生育技术服务工作，同时严厉打击违法生育。2012年至2015年5月，墨玉县共查处国家公职人员违法生育10起，开除党籍、公职8人次，降低职务）岗位等级6人。
总体来看，20多年的计划生育工作对降低新疆人口增长起到明显作用。2008年，喀什地区有婚育龄妇女65，8万，出生人口政策符合率汉族为 99 ·92％，少数民族为99· 84％。据2佣9年对喀什地区少数民族家族生育意愿调查（有效问卷82份），农村居民平均理想子女数为2· 48个，城镇居民为1.92个。农村居民理想子女数在3孩以上的占 39．38％。[ 墨10 玉县出生人口政策符合率从1989年的77％提升到2015年的97％，晚婚率1.5％提升到 48 · 9％，农牧民领证率从0· 38％提升到30．6％。
这几年，无户籍人口的问题受到关注，人口统计数据及计划生育报表的准确性受到许多置疑。清查人口以获得人口准确数据也是政府部门做的一项重要工作。喀什地区某县2015年有84.5万人，县里开展计划生育专项治理行动，清查出1989年至2014年全县出生35 · 9万人，其中计划外生育占到出生人数的10.5％。计划外生育者多数是普通农民，也有少量公职人员、普通党员和村干部。需要强调的是，无户籍人员与计划外生育并不完全重叠。在英吉沙县乌恰乡某村，2015年查出往年出生漏报60人，其中计划外生育4人。从相关数据看，无户籍人员中有一部分属计划外生育。造成大量无户籍人员存在的原因，除部分人因为超生怕交纳社会抚养费不愿报户口外，也有相当数量的人因为户籍登记部门路远不方便、手续（准生证、出生医学证明等）不全、对办证人员工作态度敷衍不满等原因，加之认为有无户口不重要而不去办理户口，也有受到宗教极端思想影响不愿办理国家合法证件的情况。
南疆的计划外生育现象相对严重，与计划生育政策没有很好落实有关。多年来，南疆县市计划生育部门提出在工作中存在的困难和问题基本是：计生工作资金少，奖励资金筹措难度大效用不大；计生部门编制少，人员工资水平低流动性大；计生工作任务重、压力大、工作方式存在问题等，近些年南疆基层维护社会稳定的工作愈加繁重，计生工作人员紧缺、工作负担大的情况更为突出。2015年笔者在莎车县调查，计划生育部门反应：2014年“ 7 · 28 “事件发生后，政府部门的工作重心在维护稳定，乡镇基层计生工作人员大多被抽调，计生业务工作基本处于停滞状态，造成无避孕措施人员不断增多；基层计生人员津贴低叭工作量大，管理中易得罪村民，出现问题还要被追究工作责任，因此不愿管理计划外怀孕或生育的人员。2014年莎车县面向社会招聘基层计生工作人员，出现没人报考的局面。基层计划生育工作人员严重不足。2015年，莎车县计生工作人员人均服务1.5万人，最远服务半径130公里。同时在计划生育工作中，存在重奖励、轻处罚，重服务、轻管理；社会抚养费征收难，违法生育不能及时受到法律制裁；村级管控计划生育能力不强等问题，造成计划生育工作落实难，计划外生育有所抬头。另外，一些惠民、利民政策基本是按家庭人口计算，客观上形成“刺激生育”的效果，“低保是应保尽保，公安是应落尽落，违法超生反而增加家庭收人”，造成不愿领计生光荣证，或领证后改变意愿退证的问题。
社会上有许多把新疆的无户籍人员等同计划外生育人员的言论，并因此指责计划生育工作不作为。不少计生干部觉得委屈，认为在南疆人口问题上计划生育部门承担了过多的指责，“其他问题不好找，不好说，一说就是超生。” 笔者2015年在南疆调研）．农村计划生育宣传员的工作津贴，2008年在和田地区每月为50元，2015年在莎车县每月为250元。
计划生育利益导向政策，是引导群众少生的重要政策，但在实施过程中，资金不足问题、及奖励吸引力不足等问题影响政策效果。奖励资金的来源除国家专拨款外，县乡两级自筹资金困难很多。如和田地区的策勒县，2006年有13．6万人。对于低收人人口来说，领取“两证”可获2元的一次性政策奖励有很大吸引力，领证人数因此迅速增加。但县财政年收人不到1200万元，自给率只有6· 375％，兑现奖励政策困难很大。为解决2005年530户领取“两证”农牧民的奖励，上级划拨款项（每户500元共26.5万元）加上县财政自筹（每户300元共15．9万元），每户发放一台国家赠送的电视机（折500元），由扶贫部门以发实物或现金的方式补足700元。农牧民对这种奖励方式有看法，同时也因赠送电视机及发放扶贫款对象都是贫困农牧民，领“两证”的农牧民大部分不是特困户或低收人户，扶贫政策与计生奖励发生矛盾。到2007年，全县奖励扶助、“少生快富”、独生子女死亡伤残家庭救助、农牧民一次性奖励国家已累计投人 293 · 8万元，县乡两级自筹投人70，1万元。2008年笔者调研时，和田地区相关部门反应，计生奖励政策并没有起到明显作用；莎车县计生干部说“全县有 12· 7万名育龄妇女过少生快富’工程的奖励政策一个村摊不上两个人”。随着农民收人水平的不断提高，利益导向政策的吸引力逐渐减弱，普遍存在着在政策范围内能生尽生的现象，计生部门希望能进一步加大对南疆农村“少生”家庭的奖励力度。
利益导向政策是建立在经济因素决定生育水平的理论基础上，认为家庭经济对劳动力的需求以及养儿防老的传统是发展相对滞后区域普遍多生多育行为的原因，政府提供经济保障、解决父母的后顾之忧能降低生育意愿。新疆实施利益导向政策，除政府是否有足够的经费保障外，更重要的是奖励是否可以实现少生。2015年笔者在南疆调查，计生干部一方面反映获得奖励政策支持的许多是不能生的（年龄大、生育困难），一方面希望加大奖励数额引导居民主动少生。笔者以为，在新疆，对于普通已获得基本温饱的家庭 ， 即便面对更多的经济补偿，传统和宗教的因素仍会有一定影响，一是子女养育成本低，在免费巧年学前三年到高中毕业）教育支持政策下，农村的生活开支是有限的；二是父母对子女的期望值低，希望子女通过高教育成本获得高社会地位的想法并不迫切。相反，多子女带给父母的情感慰藉、人多势众的社会威望补偿，甚至顺从宗教期望（子女是胡达给的）、符合民族主义倡导等心理需求，不是经济利益可替代的。南疆的计划生育工作还经历过一个反复的过程。
20世纪70年代末到80年代末，墨玉县人口年均增长 2，3％，80年代末到90年代末，年均增长1.6％。但进人本世纪后人口增长速度加快，前10年年均增长 2，4％，其中还未计算无户籍人员。在英吉沙县乌恰乡某村，70年代每年度人口增长100多人，在80年代初期达到150人以上；1995年前后出生人口数下降至100人以下；2006年后出生人口又重新上升并稳定在100人以上。．两例均反应出计划生育政策效果在20世纪90年代中期以后已经显现，但在2006年以后反弹，人口增长速度重新加快。对于2006年后南疆人口增长加快的解释，一是新疆第四次人口生育高峰来临，二是计划生育工作有所放松。2006年《新疆维吾尔自治区人口和计划生育条例》修改，间隔生育由“不得少于3年”改为“提倡”，取消了相应法律责任，造成“密集生育”（即婚后五六年内生育完3个孩子），甚至出现不领生育服务证就自主生育等无序生育问题。0笔者在调研中也遇到过数起这个时期计划外生育的案例。笔者以为，间隔生育由强制变为倡导的改变，影响的是生育周期，而非生育数量，但这种变化却使许多人形成“政策放宽”的感觉，加之当时计划生育利益导向政策的大力宣传和实施，多生 “罚款”变成少生“奖励”，@计划生育工作稍不到位， ．多生”就成为一些人的现实行为。与此相似，2012 年在对南疆汉族实行同地同政策允许生二胎后，一些少数民族干部群众基于汉族和少数民族政策存在差异性的惯性思维，认为政策会再放宽一胎，计划外生育也因此增多。2015年全疆汉族放开二胎后，北疆一些少数民族干部群众也认为或期望少数民族计划生育规定再放宽。这种政策变动带来的社会效应，是因为政策规范本身还未完全内化为普遍的自主选择，被政策规范的主体因此敏感于政策波动得出有利于自己意愿的解读并形成一种社会观念甚至付诸实践。当然这里还应有极端思想的推波助澜
在早婚问题上，同样也有政策落实中的问题。据 2000年人口普查，维吾尔族男性和女性的初婚龄众值分别为20岁和18岁，各占到男性和女性人口的 19．9％、19，1％，即维吾尔族中近1 /5的人是在法定结婚年龄初次结婚的，表现出法定最低结婚年龄的约束作用。但同时如前文所述，南疆早婚现象长期未根绝，一些地方甚至较普遍。仅从工作角度看，早婚得以被民政部门承认，年龄造假或证件造假是重要途径。过去南疆农村的户籍及婚姻登记制度并不完善，领取结婚证时不要求年龄证明，领证者自报年龄即可。1996年颁布实施的《新疆维吾尔自治区婚姻登记管理办法》规定，结婚登记必须持有户籍证明、身份证、户口所在地村（居）民委员会出具的婚姻状况证明等，但在实际操作中，农村社会看重人情和关系，为成全婚姻关系谎报年龄、开具假证明为常见现象。“近些年，南疆突出强调结婚证的法律约束和引导意义，一些县市要求必须完成九年义务教育，拿到初中毕业证后方可登记结婚；又规定宗教人士在见到结婚证后方可给新婚者举行“尼卡”仪式（宗教证婚仪式）。婚姻登记不便也是假证出现的一个原因。 2015年喀什地区相关部门反应，婚姻登记假证泛滥，与婚姻登记点相对集中、群众办证不便有关。喀什地区12个县市、173个乡镇（街办），总人口8万人。婚姻登记点原有97个，2011年后进行整合，到2015年全地区只有27个婚姻登记点。叶城县婚姻登记点从14个整合为3个，2014年全县共办理结婚登记 8739对，5个山区乡镇交通不便，办理婚姻登记更困难。南疆一些县前几年还出现过一种情况，政府组织农村富裕劳动力外出务工，增加收人开阔眼界，有的家庭对外面未知社会心存恐惧和抵触，担忧女儿在外会受到不良影响，加之还有别有用心之人在蛊惑，故想方设法年龄造假或证件造假让女儿早完婚，而当时相关部门并未特别注意到造假及早婚之事，由此不少人以为管理放松，早婚现象增多。社会现象相互关联，社会政策的影响也是综合性的，其调整需要考虑全局，提前防范。
（三） 极端思想影响问题
宗教影响婚姻和生育行为的现象一直存在，如认为孩子是上帝（胡大）给的，顺从自然孕育过程拒绝人为避孕、节育；结婚只举行宗教证婚仪式（伊斯兰教中称为“尼卡”），不履行登记结婚的法律程序等。以宗教仪式取代婚姻登记，不仅无视国家法律规定，干扰正常的社会管理，也使早婚、重婚现象持续，计划外生育行为不断发生。过去南疆农村念“尼卡”不领结婚证的现象较普遍。和田地区于田县1997年查出 1600余对夫妇结婚不领结婚证只念“尼卡”，1999年墨玉县查出33m对。宗教极端思想表现形式之一是不承认政府法律，鼓励不领结婚证、不报户口。近些年政府严格要求宗教人士见到结婚证后方可念“尼卡”，树立国家法律权威，防范极端思想渗透。2014 年，新疆开展依法治理婚姻领域违法行为专项行动，任务之一是查处只举行宗教仪式不履行法律程序的现象。
受到宗教极端、民族分裂思想的干扰，在婚姻生育方面部分传统观念成为一些人有意识的遵循。是不愿采取避孕措施。人们不愿采取避孕措施的原因有多种，如认为药具避孕会影响女性健康或影响以后生育、采用外用避孕措施影响性生活愉悦、女性身体隐秘不能被外人看见等。在别有用心之人渲染下，计生措施可能引起的极少数人身体不适被尽力夸大，有的直接否认节育技术措施，．使一些群众产生惧怕或厌恶心理。二是否认国家合法性，不服从正常社会管理，不领取国家婚姻、生育等合法证件。三是以“促进民族发展”为名有意违法多生多育。虽然这些影响的程度笔者无法判断，但其有碍于计划生育政策贯彻落实是肯定的。
（四） 年龄结构问题
据相关部门分析，受生育周期的影响，新疆在20 世纪60年代、70年代、80年代相继出现过3次人口生育高峰，从2005年起，进人第四次人口出生的高峰期。“受人口年龄结构影响所致，新疆育龄妇女一直保持持续增长的态势”。[ 12 ] 2014年上半年，新疆生育旺盛期妇女总数由2013年的193.41万人，回落至 185.8万人，是近5年来的首次下降，预示着第四次人口出生高峰开始下行。阳也就是说，新疆人口自然生育率居高不下，是因为生育期妇女数量过大。2005 年开始的生育高峰期，正是1990年后出生的女性开始进人育龄期，这是计划生育政策实施后的生育人口首次进人育龄期。对于这次生育高峰期的缘由以及为何持续时间更长，笔者尚未见有说服力的分析。但从1990年、2000年、2010年三次人口普查的数据看，新疆维吾尔族0一14岁少年儿童人口比重明显下降（参见图3）。说明计划生育政策实施以后，人口增长速度明显减缓。
三、新疆人口政策对人口民族构成的影响
如本文开头指出的，新疆人口发展中最受关注的问题，一是少数民族人口增长速度过快的问题，二是人口的民族结构问题，即汉族人口增长慢，致使与少数民族人口的数量差距在不断拉大。在南疆地区，民汉人口增长的差异性造成结构问题更为突出。
南疆人口构成中民族人口规模的绝对差异一直都存在，总体上新中国成立以后已有很大的变化，阿克苏、喀什、和田三地区汉族人口占当地总人口比重由1944年0．21％．上升为2010年的12·92％。近些年南疆汉族人口的增长明显较慢，有的年度甚至是负增长；维吾尔族则由于较高的自然增长水平以及更大的人口基数，人口增长速度更快且增量更大（参见图 4）。2003年到2014年，在南疆四地州（含在南疆地区的阿拉尔市和图木舒克市），维吾尔族人口每年增长1 1万到18万人，汉族人口在2004年和2005年比上一年增长9千多，2006年到2009年每年增长2万到3万间，在2012年、2014年两次出现人口负增长，分别比上一年减少1. 16万和0，26万人。
将南疆人口视为问题，主要在两个方面，一是人口快速发展导致人口总量急升，使水土资源不足、自然环境脆弱的问题进一步突出；二是维汉人口数量差异巨大，可能形成更大的政治风险。．主要基于：（1）维吾尔族人口增长快、数量大，使南疆的民族单一性、宗教单一性特征更为突出，地域、民族、宗教，甚至贫困等特征叠加，会强化民族自我认同及地域认同，淡化对国家、对中央政府的认同；（2）单一文化人口聚居，宗教氛围浓厚，民众易受宗教极端思想侵蚀，排斥世俗政权，甚至以“圣战”之名进行暴恐活动；（3）减少多民族交往交流的机会，使民众趋于封闭和保守，民众易受别有用心人的蛊惑排斥甚至仇视汉人；（4）维吾尔族人口聚居，传统文化特征浓厚，现代文化影响弱，人口受教育程度低、汉语水平低、高层次就业难、收人水平低，造成普遍的社会地位低，社会发育不足，社会问题多。因此，社会层面有关南疆民族人口结构问题影响新疆稳定，甚至新疆问题的根源之一的相关论述很多，急需调整南疆民族人口结构的观点不断被重申，并提出调整结构的路径。笔者在此也提出几点认识。
（一） 少数民族人口控制政策调整难度大，应确保政策落实，杜绝计划外生育
国家对少数民族实行相对宽松的计划生育政策，其原因有几种说法：一是尊重少数民族婚姻风俗习惯；二是基于少数民族人口数量相对较少，国家对少数民族人口发展给予照顾和扶持；[ 6 ]三是从民族地区医疗条件落后、人口出生率及存活率相对低的实际出发。从[14]政策实践来看，相对宽松的政策设置，使完全由政府推动的生育控制行动在少数民族群体中推行时阻力有所减弱，但也使人口控制工作相对滞后，由人口过快增长带来的负面影响也更多。如新疆的资源环境压力增大、劳动人口充分就业困难、收人来源有限形成集中的相对贫困区域，社会中不满情绪增大，使宗教极端思想、民族分裂思想有扩散的土壤等。控制人口快速增长是必然选择，但相对宽松的少数民族计划生育政策有其历史文化基础，同时国家在人口控制方面也在政策调整，寄希望于缩减少数民族生育指标上是不现实的，关键是落实好人口政策。局部的调整是可行的，如加大再婚家庭生育限制条件、加强对生育间隔的控制、适当调高法定结婚年龄。2016 年南疆地区已基本实现了巧年免费教育，各地要求初中毕业生必须继续接受高中教育或职业教育，初婚年龄普遍延迟已是事实。
（二） 汉族人口生育控制应坚持同地同政策，但对当地汉族人口增长影响有限
南疆汉族人口的自然增长率受到计划生育政策以及生育意愿的双重影响。由于工作压力大、孩子抚养成本高，许多汉族居民多育意愿并不强烈，加之南疆现有汉族人口数量少，即使生育政策宽松后也未必达到人口增长的预期。2012年在南疆四地州落实同地同生育政策，在墨玉县，2015年有汉族人口4677 人（不包括兵团人口），其中育龄妇女774人。2012 年5月至2015年5月，累计申请生育二孩的汉族家庭191户，已生育及在孕二孩的106户，年均出生率 0．05‰，比落实同地同政策之前只增加了0· 03个千分点。汉族群众欢迎同地同生育政策，更多表现为对边疆地区各民族平等生育政策的认可，其对汉族人口的吸引作用因国家二孩政策的普遍放开也大大降低了。同时，南疆汉族人口也在不断流失。南疆汉族家庭子女高中毕业考人内地院校后，大多不会回到南疆工作。据和田相关部门估计，和田地区考人内地院校的新疆籍学生，毕业后返疆的不足30％。退休后大多迁居到临近子女就业安家的区域生活，户口仍在人已离去的现象普遍。
（三） 人口转移工作困难大，现实阻碍多
局部区域规模化的人口迁移是快速调整人口结构的方式。目前，不论是南疆现有人口外迁或外来人口入都难以实现。南疆少数民族劳动人口到内地省市或北疆区域就业的现象已有多年，近些年随着南疆社会形势的严峻和复杂，劳动力转移就业的难度也越来越大，各地加强对新疆流出人口的管理甚至防范，加之南疆维吾尔族人口因语言、文化相异，群聚特征明显，管理难度大，融人城市难等问题，外出务工阻力很大。政府倡导有序转移并提供政策支持，也难形成较大规模。
南疆汉族人口增长变化很大程度受到人口迁移的影响，而人口的自愿迁移又取决于流人地的吸引力。南疆的经济活动空间每年吸引了不少内地人口自愿流动到南疆发展，但投资环境、生产生活环境的安全感对很多汉族居民明显更为重要。由于在区域内汉族人口规模小，其数量变化很大程度受当地族际关系、社会稳定因素的影响。总体看汉族流动人口数量有限，且稳定性差。往南疆规模性迁移汉族人口基于几个因素，一是有稳定的生计来源，二是不侵占原有居民的利益，三是不破坏生态环境。以墨玉县为例。墨玉县国土面积2，56万平方公里，宜农、宜林、宜牧的土地仅占1. 4％左右，适宜人类生存的平原绿洲仅占5．9％。2013年墨玉县人口密度为21.2人/ 平方公里，远超过联合国划定的干旱、半干旱地区9 人/平方公里的标准，绿洲人口密度更高达362人/平方公里。从“十五”到“十二五”中期全县耕地面积增加了1. 14万亩，人均耕地由L 28亩减少至0，9亩。全县水资源人均占有量1945立方米（全国人均占有量2200立方米），比2005年人均占有量减少624立方米，下降幅度为24％。在这样的自然环境下，若大规模水土开发必须先进行严谨、科学的环境评估。目前局限于南疆自然环境及水土开发技术，还没有大规模人口迁移的可能。
总之，新疆的人口问题，包括人口增长问题及人口结构问题，政策的管控、调整作用很明显，但社会发展、人口增长有其客观规律，政策的调控作用要适合当地社会现实才可能实现。目前看，坚持计划生育政策并有效落实可以解决少数民族人口数量增长过快问题。调整民族人口结构难度很大，一是应继续坚持人口控制同地同政策的原则；二是在管理理念上不能把社会人群分为可信群体和可疑群体，提高人口整体素质是改善结构的可行方式；三是政府要保障居民安居乐业的社会生活环境，保障各族居民正常流动的合法利益。只有人口流动才可能改变囿于一地的局面。参考文献·
注释：
[1] 进一步完善计划生育利益导向政策体系———专访新疆维吾尔自治区人口计生委主任巴哈尔古丽，赛买提[ EB/OL ] [ 2014 – 05 – 07 ] http://www.ts.cn.
[2] 新疆维吾尔自治区党委政策研究室．新疆人口发展与计划生育研究[ M ] 北京：社会科学文献出版社，2013：13.
[3] 任远．人口政策改革的方向[ EB/OL ] [ 2012一11一22 ] http // theory.people.com.cn/n2012/1122/c148980一19659763，html.
[4] 李晓霞．新疆南部乡村汉人[ M ，北京：社会科学文献出版社， 2015 78-79
[5] 杨书章，从四个自治区看我国少数民族人口生育率的转变[ J ] 人口与经济，1992 (3): 21一23
[6] 韩刚．中国民族优惠政策研究[ D ，南开大学，博士学位论文，2012．
[7] 王朋岗．新疆人口生育水平的变化及其影响因素团，南京人口管理干部学院学报，2013 (3): 43.
[8] 徐安琪，茆永福．新疆维吾尔族聚居区高离婚率的特征及其原因分析[J] .中国人口科学，2001 (2): 25.
[9] 刘小治，李亚丽．新疆墨玉县维吾尔族妇女婚姻生育调查分析 [ J ] 中国人口科学，1987（1）：76一77.
[10] 新疆维吾尔自治区党委政策研究室．新疆人口发展与计划生育研究[ M ] 北京：社会科学文献出版社，2013：452.
[ 11] 王海霞．影响新疆维吾尔族农村女性初婚年龄的因素分析[ J ] 人口与经济，2005 (5): 63
[12] 新疆人口增速全国最快少数民族妇女生育率高[ EB/OL ] [ 2 8 一08一28] http ://news. sohu.co /2 80828/ 59238684 shtml.
[13] 新疆总人口为1968万人第四次人口出生高峰拐点即将到来 [EB/OL] [2014一05一21] http //news. hexun. com/2014一05一 21/165 020html.
[14] 毛公宁．人口一千万以上少数民族同样实行计划生育[ EB/OL ] [ 2009一08一14] http//cpc.people.com.cn/GB/66888/77791 / 9858106 html.